改革开放40年德阳城镇化发展进程

城镇化也称城市化，是人口由农村向城市迁移聚集的过程，同时又表现为地域景观的变化、产业结构的转变、生产生活方式的变革，是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程。城镇化是工业化和现代化发展的产物,是社会经济结构变化最主要的特征,是社会形态向高层次发展的客观反映,更是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。

一、德阳城镇化发展现状

（一）城镇人口总量持续增加，常住人口城镇化率不断提升

2017年全市常住人口总数为353.16万人，其中城镇人口为180.04万人，占总人口比重的50.98%。从1983年建市以来，德阳市城镇人口数量不断增加，1983年至2017年间每年平均增加4.1万人。从城镇人口比重来看， 1983至2017年均增长1.11%。不论是城镇人口的增量还是城镇人口比重上升的情况来看，均保持稳步增长态势，且常住人口城镇化率已于2017年超过50%，德阳市人口城镇化发展目前正处于加速增长期。

表1 德阳城镇人口数量及比重情况

（二）户籍人口城镇化发展不充分，“半城镇化”特征突出

半城镇化是特指中国城市化进程中的一种现象。具体说来，是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，还没能真正融入城市社会。以统计上常住城镇化率计算，2017年德阳市常住人口城镇化率为50.98%；而户籍人口城镇化率只有31.08 %，两个指标存在着19.9个百分点的差距, “半城镇化”现象十分突出。在供给侧改革背景下，德阳经济得到不断发展，吸引了部分外来打工人员，但更多的是本地农业人口的转移就业。户籍城镇化方面没有充分同步发展，人由“乡”到“城”的转变还没有实质性完成，这部分人群融入当地人的生活，居住环境、消费模式差异明显，与真正的城镇化特征还有一定的距离。

（三）非农就业人口比重持续增加，城镇化滞后于工业化的发展

1983至2017年间，德阳市就业结构非农化比重保持持续增长的态势，第二、三产业就业人口比重由1983年的17.29%增长至2017年的65.84%，提高了48.55个百分点，就业非农化已经成为德阳市人口城镇化的主要动力。国际上衡量城镇化和工业化之间的关系通常用IU和NU两个指标来表示。按照国际标准，IU接近0.5，NU接近1.2，则说明城镇化、工业化与非农化发展越协调；IU远小于0.5，NU远小于1.2，则出现城镇化过度的情形；IU明显大于0.5，NU明显大于1.2，则说明城镇化发展不足。目前德阳市城镇化发展与工业化发展比较协调，IU比值由1983年的0.98降至2017年的0.53，NU比值由1983年的1.59降至2017年的1.29，总体来看IU与NU比值接近国际标准值0.5与1.2的范围，但城镇化仍略微滞后于工业化的发展。

表2  德阳人口城镇化与工业化协调关系

（单位：%）

注：表中I表示第二产业就业人员占总就业人员的比重；表中N表示第二、第三产业就业人数之和占总就业人员的比重；U表示城镇人口占总人口的比重。 

（四）城镇人口主要聚集中心城区，区域空间人口承载密度存在显著差异

2017年德阳市人口密度每平方公里达598人。分地区来看，旌阳区和广汉市依然是人口密集区域，其中人口密度最高的旌阳区达到每平方公里1165人，广汉市每平方公里也达到1097人。其余四县（市、区）均未达到全市平均水平，分别为什邡市每平方公里511人，罗江区每平方公里498人，中江县每平方公里489人，绵竹市每平方公里367人。

二、德阳城镇化进程中存在的问题

（一）人口城镇化滞后于土地城镇化

从近五年城镇人口增长率和城市建成区面积扩张速度来看，2012年至2017年，德阳市城镇人口总量净增21.86万人，年均增长2.76%；同期德阳市区建成区面积累计增加29.4平方公里，年均增长3.51%。从增长率看，城市建成区面积的增长速度快于城镇人口的增长速度，人口城镇化相对滞后于土地城镇化进程。

（二）户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化

据公安年报显示，至2017年末，全市户籍人口387.73万人，其中城镇人口为120.52万人，占户籍人口比重的31.08%。与2012年相比，城镇户籍人口增加了10.03万人，平均每年新增城镇户籍人口2万人，户籍人口城镇化率提高了2.86个百分点。而2012至2017年间，全市城镇常住人口总数增加了21.86万人，平均每年新增城镇常住人口4.37万人，常住人口城镇化率提高了6.19个百分点。2017年户籍人口与常住人口城镇化率差值为19.9个百分点，比2012年的16.57个百分点扩大了3.3个百分点；城镇人口数量差值也由2012年的47.69万人扩大至2017年的59.52万人。由此可见，德阳市户籍城镇人口总数和比重的增速均低于常住人口增速，户籍人口城镇化与常住人口城镇化之间的差距仍有扩大的趋势。

表3  2012-2017年德阳常住人口城镇化

与户籍人口城镇化比较

（三）人口城镇化发展区域失衡

从人口密度来看，中心城区人口密度是全市平均水平的1倍左右，人口增长与产业规划、用地规划、资源承载力等矛盾突出，人居生活环境和品质面临挑战。而本应承接中心城区产业和人口转移的近郊和远郊区（市）县，土地面积占全市的89.04%，但人口比重只占78.62%，存在人口规模偏小、产业聚集功能不强、基础设施配套缺乏等问题，为中心城区承担产业和人口疏解的功能未完全发挥。

三、对推进德阳城镇化发展进程的建议

（一）以成德同城为抓手，大力推进全域城镇化发展

1、加快推进农业转移人口市民化。进一步健全保障、救助、优抚三大社会保障体系，深化养老、医疗、生育、工伤等社会保障制度改革，逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖，切实解决不能或不愿在城镇落户的农业转移人口教育、就业、医疗、社会保障和住房等公共服务问题，使其共建共享城市改革发展成果。

2、提高城镇综合承载能力，促进城镇化可持续发展。进一步完善城镇功能配套设施，以集约发展、可持续发展为基础，对德阳市辖区内大小城镇实行错位发展。把城市扩容与城乡一体化有机结合起来，融入“历史人文、田园城市、全域城镇”理念，坚持以城带乡，新城带老城，城乡互促进，按照“点状布局、星型发展、全域推进”的思路，构建全域城镇化新格局。加大公共设施投入，将教育、文化等设施延伸到小城镇，促进城乡一体化。

3、推进城镇化与农业现代化协调发展。农业现代化是人口城镇化的基本保障，也是新型城镇化“四化”同步发展重要基础。德阳市人口城镇化发展要切实提高农业生产效率，以都市现代农业为目标，深入推进农业供给侧结构性改革，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快培育农业农村发展新动能，提高农业的土地产出率、资源利用率、劳动生产率，充分释放农业剩余劳动力，实现产业结构与就业结构协调发展，为人口城镇化发展提供基本保障。

（二）完善城市综合服务功能，提高城镇对人口的吸纳能力

1、加强城市基础设施的建设，提升城市公共服务水平。人口城镇化绝非单纯的人口向城镇聚集过程，而是迁移到城市的居民生活生产方式的同步推进，能够充分享受到城镇现代化的公共基础设施和公共服务，真正融入城市社会生活。要推进我市城镇化建设，就必须大力完善和提高城市的综合服务功能，创造优良的就业环境和较充分的就业机会，进一步健全教育、交通、生活、医疗等公共服务体系，改善居民生活环境，以增强城镇安置人口和吸纳就业的能力。

2、加快推进城市新区建设。按照城市总体规划要求和我市城市发展特点，推动城市建设从较分散的小组团布局方式向相对集中的片区布局方式转变。聚焦成德同城化，加快建设以行政办公区集中、高端服务业集聚、生态优美宜居于一体的现代化新型城区。通过城市新区建设，拓宽德阳中心区发展空间，扩大城市规模，为建设区域性中心城市注入新的活力。

3、促进人口城镇化与土地城镇化协调发展

德阳市工业化快速发展使得城市建设用地规模快速扩张，促进了土地城镇化发展，但对人口城镇化所发挥的“吸纳效应”则相对有限，导致人口城镇化滞后于土地城镇化的发展。因此，在土地城镇化方面，要提高土地利用率，遵循循序渐进的原则，合理规划城镇规模。同时，加快土地整理步伐，盘活存量土地，提高城市土地的空间利用率，促进人口城镇化与土地城镇化协调发展。

（三）增强产业支撑力，缓解农村人口就业压力，加快城镇化水平的提高

进一步加快第三产业发展。从2017年数据看，德阳市第二产业增加值941.8亿元，增速9.5%，第三产业增加值790.3亿元，增速10%，全市第三产业发展仍有较大发展空间，虽然增长速度略高于第二产业，但产业规模上较第二产业还有较大差距，产业结构偏向传统服务业等等。大力发展第三产业，特别是城市产业、文化产业、现代物流业等新兴服务业，不仅有利于调整和优化总体产业结构，还能够切实有效地吸纳更多的劳动力进城就业，促进城镇化进程。

（四）推进户籍制度、就业制度、社会保障等机制的同步改革

深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。要使得更多的农民进城、落户，单纯的户籍制度改革是不够的，需要将与户籍制度相联系的城乡土地、社会保障、公共服务、就业制度等联动配套开展改革。如果想让农民自愿转户口，多方面的建设和改革需要同步推进，否则，户籍制度改革将无法实现。